1940年，冀东抗日游击战争蓬勃发展，抗日游击根据地初具规模。为适应形势，中共冀东区分委于1940年12月底在蓟县盘山召开第二次分委扩大会议（简称盘山会议）。区党分委、军分区及专署的主要领导，各县县委书记、县长参加了这次会议。会议全面总结了两年多来冀东坚持游击战争和创建根据地的经验，确定了在巩固中扩大基本区的方针，决定加强游击根据地党的建设、政权建设、军事建设、群众工作、推行合理负担和整顿财经工作，广泛开展群众性的武装斗争和开辟新区。会议后期，召集各县县长专门讨论了政权建设及推行合理负担问题。盘山会议以后，冀东游击根据地进入了在巩固中发展的新阶段。

（1940年上半年，冀东抗日部队有了较大发展，奉上级命令撤销原第十三支队番号，成立了晋察冀军区冀东军分区，组建了第十二、十三团。图为第十三团组建时排以上干部留影。）

1941年春，各县根据会议精神，对各级抗日民主政权进行了整顿。由于将地方武装统一于政权系统中，政权可直接指挥地方武装打土匪、除汉奸，对巩固政权和开辟地区工作起了很大的作用。由于政府颁布了《惩治汉奸条例》，并增设了专门锄奸保卫机构，严格掌握锄奸政策，规定了锄奸权限和逮捕、审讯、处理等手续，有效地制止了滥杀人现象。抗日民主政府的一系列政策法令的实施，受到了广大群众的热烈拥护和支持，进一步扩大了抗日民族统一战线。

（随着根据地的扩大，抗日民主政权逐步健全。图为地方干部研究在新区中建立政权问题。）

与此同时，群众抗日团体普遍建立，推动了群众抗日斗争的发展，并在促进抗日的“两面政权”的发展、巩固抗日民主政权等方面，发挥了重要作用。特别是在丰滦迁、丰玉遵和蓟县等较稳固的地区推行了十三级累进的合理负担条例。从根本上废除了不分土地好坏、收入多寡、按地亩或按人口平均摊派的旧制度，有了免征点。在一定程度上减轻了中农、贫雇农等基本群众的经济负担，使贫苦农民的生活条件得到一定程度的改善。更为重要的是，通过合理负担的推行，群众、基本群众的觉悟程度和组织程度有了很大提高。冀东约有1/3地区的基本群众在政治上开始占据优势，从而巩固了统一战线的基础。凡推行合理负担的地区，上层人士和旧办公人员滥用权势、贪污自肥等现象大为减少，同时清除了一部分不为群众信任的旧办公人员。在工作基础较强的中心地区，基层政权多为共产党员和基本群众所掌握。这就为冀东抗日游击根据地的进一步巩固和发展创造了有利条件。到1941年4月份，冀东游击区建立了7个联合县抗日政权，辖180万人口，全区武装力量发展到7369人，其中主力4169人，武装报国队发展到4万人。